Ligji për zhvillimin rajonal përtej debatit politik- Një reformë e munguar


Zhvillimi rajonal diskutohet në Shqipëri që prej vitit 2007. Asokohe, debati kulmoi me miratimin e Strategjisë Ndërsektoriale për Zhvillimin Rajonal, dhe me draftimin e ligjit përkatës. Mirëpo, reforma nuk u finalizua. U rimor sërisht në vitin 2009, në vitin 2011, më pas në periudhën 2012-2014, e sërish në 2016-2017.

Çdo herë u mbështet nga donatorë dhe grupe teknike të ndryshme, me kapacitete e me eksperiencën e hartimit dhe zbatimit të politikës së kohezionit të Bashkimit Europian (BE), ku edhe mbështetet.

E megjithatë, sa herë që reforma arrinte tryezat politike me draftet e dokumenteve bazë, ajo mbetej pezull dhe e paralizuar, për shkak të politizimit të saj. Këto impase politike në vite kanë mbajtur peng shumë reforma të zhvillimit, kusht për integrimin shoqëror dhe ekonomik ne BE, ku heshtja dhe zvarritja kanë rënduar e vazhdojnë të rëndojë vetëm në shpatullat e shqiptarëve.

Tashmë, në vitin 2020, reforma sërish përballet politikisht. Miratimi në ditët e fundit të sesionit parlamentar i Ligjit për Zhvillimin Rajonal dhe Kohezionin, debati publik politik që e shoqëroi dhe kthimi i ligjit për rishqyrtim nga Presidenti, ngrenë më shumë se kurrë nevojën për një analizë teknike. Kjo analizë do të shtjellojë thelbin e ligjit dhe të reformës, duke evidentuar edhe impaktin që ai ka tek zhvillimi rajonal dhe tek qytetarët.

Sot, është fakt që në Shqipëri ka pabarazi të theksuara të zhvillimit mes zonave të ndryshme në vend, pavarëisht përkatësisë administrative-territoriale të tyre. Ndërkohë, këto pabarazi thellohen në mungesë të një kuadri të mirëfilltë ligjor e politikbërës mbi aspektet e zhvillimit rajonal – institucionale, programuese, menaxhuese, etj.

Si pasojë, zona të caktuara (kryesisht trekëndëshi Tiranë-Durrës-Fier) përfitojnë pjesën dërrmuese të fondeve dhe janë më të zhvilluara ekonomikisht. Zona të tilla kanë përqëndrim të lartë të popullsisë dhe biznesit dhe rrjedhimisht, ofrojnë vende pune e më shumë investime e mirëqënie. Nga ana tjetër, zonat e thella, në depresion zhvillimi, me humbje të popullsisë e shumë periferike, vuajnë varfërinë e thellë, mungesën e investimeve dhe varësinë thuajse totale nga qeveria dhe buxheti qendror.

Pikërisht adresimi i këtyre pabarazive social-ekonomike dhe dhënia e impulsit të zhvillimit për zonat e ndryshme mbi bazën e veçorive të tyre lokale, janë thelbi i reformës për zhvillim rajonal në Shqipëri, sikurse edhe i politikës së kohezionit në BE.

Ligji për Zhvillimin Rajonal dhe Kohezionin – Përse?

Drafti i ligjit për Zhvillimin Rajonal dhe Kohezionin u përgatit nga Zyra e Zëvendës Kryeministrit dhe Fondi Shqiptar i Zhvillimit, në vijim të reformës së ndërmarrë nga Qeveria që në vitin 2016 për menaxhimin e zhvillimit rajonal. Ky ligj është hapi i parë i parapërgatitjes për kapitullin 22 të Acquis Communautaire. Kohët e fundit, ligji është debatuar mediatikisht nga aktorët politikë të opozitës jashtëparlamentare për aspekte të caktuara të tij të cilësuara si ndarja e vendit në katër rajone zhvillimi, apo mosrespektimi i autonomisë vendore.

Aktualisht, ekziston një mbivendosje e kompetencave midis organeve të ndryshme të administratës shtetërore në lidhje me ndarjen e fondeve për investime që adresojnë zhvillimin rajonal. Kjo ka të bëjë kryesisht me mbivendosjen e kompetencave të Komitetit për Zhvillimin e Rajoneve e Fondit Shqiptar të Zhvillimit me sektorë/drejtori të Ministrive të caktuara, që janë përgjegjëse për disa aspekte zhvillimore, e që i realizojnë ato përmes ekzekutimit të drejtpërdrejtë të burimeve të financimit.

Ministritë e linjës i adresojnë me një qasje thellësisht sektoriale problematikat që lidhen më zhvillimin. Ndërkohë, dimensioni territorial – pra pabarazitë mes qytetarëve dhe efektet negative mbi burimet natyrore e kapacitetet njerëzore – mungon apo është i njëanshëm në investimet sektoriale. Kjo çon vazhdimisht në mungesë të koordinimit dhe efikasitetit të përdorimit të fondeve. Qartësisht, nevojitet harmonizimi dhe sinkronizimi mes aktorëve, në procesin e dërgimit të investimit qendror tek zonat e ndryshme sipas nevojave për të ndezur stimuj zhvillimi e sipas niveleve të pabarazive.

Por, për t’i shërbyer qëllimit të sinkronizimit, harmonizimit dhe koordinimit të veprimtarive investuese e fondeve të organeve të administratës shtetërore, duhet korniza përkatëse ligjore. Mungesa e saj do të vazhdojë të reflektohet në mungesën e kornizës institucionale dhe programore për të çuar paratë drejt krijimit të sinergjive të zhvillimit në rajone me specifika të veçanta.

Për më tepër, në kushtet e hapjes së negociatave për të qenë vend anëtar në Bashkimin Europian, Shqipëria duhet të përgatitet për të aksesuar, menaxhuar dhe përthithur fondet në dispozicion (si ato IPA aktualisht, edhe fondet strukturore së shpejti). Në këtë proces Shqipëria do të duhet edhe të bashkëfinancojë, e mbi të gjitha të dijë të thithë e menaxhojë fondet me një kapacitet të duhur administrativ, në bashkëpunim e partneritete, siç parashtrohen nga politika e kohezionit në BE. Eshtë e tepërt të thuhet se pa një kornizë legjislative specifike, me detyra e përgjegjësi të qarta të të gjitha organeve dhe institucioneve të përfshira, parapërgatitja për anëtarësim në kuadër të kapitullit 22 të Acquis Communautaire, thjesht është e dështuar që në nisje.

Çfarë sjell Ligji për Zhvillimin Rajonal dhe Kohezionin?

Ky është një ligj kornizë e ka për objekt përcaktimin e parimeve bazë, përgjegjësive dhe rregullave për Zhvillimin Rajonal dhe Kohezionin në Republikën e Shqipërisë. Ai synon të përcaktojë kuadrin strategjik; instrumentet e posaçme dhe kuadrin institucional e financiar; si dhe kushtet për bashkërendim e harmonizim të strategjive sektoriale në një politikë të përbashkët zhvillimore rajonale, të mbështetur me buxhetin përkatës.

Ekspertja për zhvillimin rajonal, Znj. Anila Gjika, thekson se “politika për zhvillimin rajonal dhe kohezionin është një politikë e Qeverisë së Republikës së Shqipërisë, e cila synon të pajtojë e koordinojë strategjitë sektoriale kombëtare në një politikë kombëtare zhvillimi. Kjo e fundit bazohet në specifikat territoriale (place-based) dhe që ndërton mbi potencialet endogjene të zonave të ndryshme”.

Ky pajtim, ose thënë ndryshe integrim, realizohet nga ligji përmes investimeve, nxitjes së potencialeve lokale, si dhe zbatimit në mënyrë demokratike e gjithëpërfshirëse. Kështu, së pari, ligji kombinon investimet qendrore në infrastrukturë me nxitjen ekonomike dhe përmirësimin e kapitalit njerëzor. Së dyti, këto investime përshtaten territorialisht në përgjigje të potencialeve (natyrore, ekonomike, e njerëzore) dhe nevojave të çdo zone ku shkon investimi. Mekanizmat e përdorur për investimin po ashtu përshtaten. Zonat variojnë dhe mund të tejkalojnë kufijtë administrative të njësive të ndryshme territoriale të qeverisjes.

Së treti, ndërkohë që politika e zhvillimit rajonal hartohet nga qeveria qendrore për fonde qendrore, produkti kryesor i saj janë ndërhyrjet në territor, e si të tilla duhet t’i vlejnë territorit. Lloji i këtyre ndërhyrjeve përcaktohet nga aktorët lokalë dhe rajonalë të zhvillimit, si bashkitë, qarqet, shoqëria civile, biznesi, akademia, media, kërkimi shkencor, etj.

“Në këtë kontekst ligji prezanton një numër instrumentesh planifikuese e programore për zbatimin e qasjes, si: (i) Politika kombëtare për zhvillimin rajonal dhe kohezionin; (ii) Plani Kombëtar për zhvillimin rajonal dhe kohezionin; (iii) Planet rajonale të zhvillimit rajonal, si dhe (iv) Programi operacional per zhvillimin rajonal dhe kohezionin.

Ligji gjithashtu prezanton tre institucionet kryesore përgjegjëse për zhvillimin rajonal dhe kohezionin në Shqipëri: Komiteti Kombëtar për Zhvillimin Rajonal dhe Kohezionin, Bordet e Monitorimit të Zhvillimit Rajonal, si dhe Autoriteti Menaxhues përgjegjës për menaxhimin e zbatimit të programit operacional për zhvillimin rajonal. Ligji përcakton se funksionet e Autorietit Menaxhues ushtrohen nga Fondi Shqiptar i Zhvillimit”, thekson Gjika.

Katër rajonet e zhvillimit

Një pyetje që lind natyrshëm është se cili është roli i organeve të vetëqeverisjes vendore në procesin e zhvillimit rajonal dhe cila është marrëdhënia me institucionet e mësipërme. Si ndërthuret kjo marrëdhënie me rajonet e zhvillimit të propozuara në ligji? Në fakt, të përcaktuara në nenin 4 të ligjit, rajonet kanë qenë edhe një ndër aspektet më të debatuara të tij së fundmi.

Znj. Adelina Farici, Drejtore Ekzekutive e Shoqatës për Autonomi Vendore shprehet se, sipas përcaktimeve të ligjit, organet e vetëqeverisjes vendore (bashkitë dhe qarqet) janë përgjegjëse për ngritjen e Bordeve të Monitorimit të Zhvillimit Rajonal. Këto të fundit janë organet kryesore që promovojnë interesat e rajoneve të zhvillimit (pra ngrihen për çdo rajon zhvillimi) dhe janë platforma ku bashkëveprimi ndërvendor midis njёsive tё vetёqeverisjes vendore të rajonit të zhvillimit, në përputhje me parimin e partneritetit, bëhet realitet. Pra këto borde përbëhen prej drejtueseve të njësive të vetëqeverisjes vendore (kryetarët e bashkive dhe të këshillave të qarqeve, që ndodhen në territorin e rajonit përkatës të zhvillimit), përfaqësues të sektorit privat, institucioneve kërkimore-shkencore, shoqërisë civile dhe medias që operojnë në këto territore.

“Ndërsa ligji e lë përcaktimin e përbërjes së Komitetit Kombëtar të Zhvillimit Rajonal nëpërmjet akteve nënligjore, Shoqata për Autonomi Vendore si pjesë aktive e procesit të konsultimeve të ligjit, ka kërkuar përfaqësimin e pushtetit vendor edhe në këtë Komitet. Aktualisht, politikëbërja dhe hartimi i strategjisë kombëtare është përgjegjësi e autoriteteve qendrore, ndërsa pushteti lokal është përgjegjës dhe aktor për hartimin e strategjive rajonale në Bordet e Monitorimit të ZHR-së. Në mendimin tim, ky ligj nuk cënon autonominë lokale, por gjithsesi krijon kufizime në aksesin e drejtpërdrejtë të qeverisjes lokale në fondet e investimeve”, shprehet Farici.

Ajo thekson gjithashtu, se aktet nënligjore të cilat do të sqarojnë më qartë rolin e aktorëve e veçanërisht të pushtetit lokal, do të duhet të kalojnë në një proces të gjerë konsultimi me aktorët e interesuar.

Le t’i kthehemi rajoneve të zhvillimit në të cilat neni 4 i ligjit, përcakton se ndahet territori i Republikës së Shqipërisë. Çfarë janë rajonet e zhvillimit dhe pse është e nevojshme ndarja në rajone zhvillimi? Vlen të theksohet, se, sipas ligjit në nenin 4 të tij, rajonet e zhvillimit nuk janë ndarje/njësi territoriale-administrative, në kuptim të legjislacionit për qeverisjen vetvendore. Në thelb, ato janë rajone të natyrës sektoriale ose ndërsektoriale, sikurse janë për shembull gjashtë basenet lumore zyrtare të Shqipërisë, rajonet e kulturave bujqësore, rajonet për të cilat janë bërë plane territoriale ndërsektoriale, etj.

Sipas ligjit rajonet e zhvillimit janë territoret për të cilat hartohet, zbatohet, monitorohet dhe vlerësohet politika kombëtare për zhvillimin rajonal dhe kohezionin. Po ashtu, zbatimi i politikës së Zhvillimit Rajonal dhe Kohezionit do të bëhet përmes adoptimit të një sërë parimeve të rëndësishme, në linjë me praktikat më të mira të BE-së, si parimi i partneritetit, subsidaritetit, përqendrimit, bashkërendimit, etj.

  1. Dritan Shutina, drejtor ekzekutiv i Co-PLAN, flet për parimin e subsidaritetit në kuptimin e politikës së zhvillimit rajonal dhe kohezionit të BE. “Subsidiariteti nënkupton delegimin e proceseve të planifikimit dhe zbatimit të politikës së zhvillimit rajonal tek niveli më i poshtëm qeverisës dhe/ose administrativ ku zbatimi është i mundshëm duke garantuareficiencën më të lartë për procesin dhe produktin final. Janë pra dy dimensione që ky parim mbart në vetvete: (i) delegimin poshtë – dhe kjo synohet pikërisht nëpërmjet fuqizimit dhe përfshirjes aktive të aktorëve lokalë dhe rajonalë në planifikimin dhe zbatimin e kësaj politike; (ii) garantimin e eficiencës më të lartë për procesin përkatës – pra eficiencën për planifikimin dhe zbatimin e politikës së zhvillimit rajonal. Kjo eficiencë është e pamundur të arrihet në shkallën e territoreve që bashkitë apo qarqet disponojnë sot”, shpjegon Shutina. Dhe në fakt, që prej viti 2007, vlerësimet e thelluara të pabarazive rajonale, kanë konkluduar gjithmonë në rekomandimin dhe propozimin e versioneve (dhe pse jo gjithmonë të njëjta) territoriale për rajone zhvillimore me sipërfaqe më të madhe se sa ajo e qarqeve.

Në debatet e realizuara së fundmi, çështja e rajoneve është lidhur edhe me rezervat se ligji mund të prekë parimet e decentralizimit. Por a e cënon ky ligj autonominë lokale? Znj. Adelina Farici, duke sqaruar se pushteti lokal ka qenë pjesë aktive e konsultimeve të organizuara për ligjin, thekson se nuk duhet te ngatërrohet qëllimi dhe objektivat e këtij ligji me aspektet e decentralizimit dhe autonomisë lokale.

Ndërkohë, Z. Shutina thekson se në kontekstin kur reforma e nivelit të dytë të qeverisjes lokale nuk është plotësuar, politika për zhvillimin rajonal dhe rajonet e zhvillimit janë ngatërruar me konceptimin e rajonalizimit dhe ndarjen në rajone me qëllime administrative. “Diskutimi për zhvillimin rajonal dhe ligjin përkatës ka filluar që në vitin 2007.

Mirëpo, dinamikat e procesit te integrimit Europian, kompleksiteti që mbart ndërthurja e politikave ministrore sektoriale në territor, si dhe hezitimi i qeverive për të rregulluar e bërë transpartent procesin e identifikimit dhe zbatimit të investimeve të kryera përmes fondit të Zhvilllimit të Rajoneve, e kanë shtyrë vazhdimisht adoptimin e ligjit. Në mënyrë të pavarur nga ky proces, ka pasur diskutime për rajonalizmin, në vitin 2005 dhe në 2015. Por as këto nuk janë përvetësuar nga qeveritë. Në këtë pikë, edhe pse rajonalizimi si proces administrativ dhe i vetëqeverisjes mund të favorizojë e lehtësojë miratimin dhe zhvillimin e politikës për zhvillimin rajonal, ai nuk është as parakusht dhe as garanci për të.

Prandaj, ndërkohë që aktorët politikë marrin kohën e tyre për të realizuar ose jo reformën e nivelit të dytë të qeverisjes, politika për zhvillimin rajonal në Shqipëri mund të zhvillohet brenda organizimit ekzistues territorial dhe administrativ të vendit. Në këtë mënyrë, kjo politikë nuk mbetet peng e reformave të tjera dhe minimalisht proceset aktuale të programimit, zbatimit dhe monitorimit të Fondit të Zhvillimit të Rajoneve reformohen në përputhje me politikën e kohezionit të BE”, shprehet Shutina.

Në përfundim, pas kthimit nga Presidenti, Ligji për Zhvillimin Rajonal dhe Kohezionin do të rikthehet për diskutim në komisionet parlamentare. Më pas, do të kalojë sërish për miratimin përfundimtar në seancë plenare. Ky proces do të zhvillohet me çeljen e sesionit të ri parlamentar në shtator.